20 Jahre EU-Mitgliedschaft

Mit 20 Jahren EU-Erfahrung gehört Österreich nicht gerade zu den Neulingen, ist aber auch noch nicht so erwachsen wie ihre Gründungsmitglieder. In den letzten zwei Jahrzehnten nahm Österreich als EU-Mitglied an welthistorischen Ereignissen (Zusammenbruch des Kommunismus 1989) teil und erlebte die Folgen der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise (Große Rezession 2009 mit folgender Euro-Krise). Als „Belohnung“ für die EU-Mitgliedschaft wurde letztlich auch Österreich zusammen mit der EU Friedensnobelpreisträger des Jahres 2012.Kurz vor dem Fall der Berliner Mauer und dem Zusammenbruch des Kommunismus stellte Österreich am 17. Juli 1989 den Antrag auf Mitgliedschaft in der EU. Der Beitritt erfolgte nach einer positiven Volksabstimmung (12. Juni 1994) am 1. Jänner 1995. Sowohl die EU als auch Österreich als EU-Mitglied haben sich seither grundlegend verändert.
Die EU hatte sich erst kurz zuvor im Jahr 1993 mit dem Maastricht-Vertrag neue Ziele der Vertiefung (Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion und Einführung des Euro) gesteckt und musste gleichzeitig eine Antwort auf die neue welthistorische Veränderung in Osteuropa finden. Kurz nach der Ostöffnung 1989 eröffnete die EU mit „Europaabkommen“ zunächst handelspolitisch den Binnenmarkt für Waren aus den mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL). Diese Abkommen waren bereits eine Eintrittskarte für einen künftigen EU-Beitritt, der dann tatsächlich in den Jahren 2004 und 2007 erfolgte. Neben der Vertiefung der Integration (vom Binnenmarkt zur Währungsunion) und Erweiterung musste die EU mit externen Schocks wie der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise zurechtkommen. Die auf die „Große Rezession“ 2009 erfolgten internen Probleme einzelner Euroländer (angefangen mit der Schuldenkrise in Griechenland) zwang die EU/Eurozone zu einer grundlegenden Überarbeitung ihrer institutionellen Regeln (New Economic Governance).
Die Krisen in Europa seit 2009 – Große Rezession, Euro-Krise, Ukraine-Russland-Konflikt – haben den Schwung aus der europäischen Entwicklung herausgenommen. Vielfach wird – ganz im Gegensatz zu den USA – für die kommenden Jahre in Europa eine „säkulare Stagnation“ vorausgesagt. Österreich muss sich darauf einstellen und kann sich nicht mehr wie bisher auf den Lorbeeren des „EU-Integrationsbonus“ ausruhen. Neue Impulse durch Erweiterungen der EU-28 wird es bis auf weiteres nicht mehr geben, nachdem der neue Präsident der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker ausgeschlossen hat, dass es in den nächsten fünf Jahren zu einer Aufnahme neuer Länder kommen wird.

2. Auf die EU-Euphorie folgte Skepsis

Wie meistens nach Neubeitritten zur EU so schlug auch in Österreich die anfängliche EU-Euphorie bald in Skepsis um. In Österreich ging die kritische Einstellung zur EU aber nie so weit, dass – wie in Großbritannien – ein EU-Austritt angedacht wurde, aber man nörgelte gerne an vielen Dingen, die aus „Brüssel“ kamen, herum.
Die Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) befragt die ÖsterreicherInnen seit dem EU-Beitritt regelmäßig, ob sie Mitglied der Union bleiben wollen oder wieder austreten möchten, so auch in der jüngsten Befragung anlässlich „20 Jahre EU-Mitgliedschaft“ (siehe Schmidt, 2014)[1].
Trotz vieler kleiner Auf und Ab pendelte aber letztlich der Anteil der Austrittsbefürworter immer relativ konstant unter der Marke der Volksabstimmung von 1994 (33,4 Prozent dagegen). Eine andere spannende Frage wäre natürlich, ob die ÖsterreicherInnen nach heutigem Wissensstand nochmals bereit wären, der EU beizutreten. Die Frage, ob die ÖsterreicherInnen Mitglieder der Union bleiben wollen, pendelt mit kleinen Schwankungen auch oberhalb der Zustimmungsrate bei der Volksabstimmung von 1994 (66,6 Prozent dafür). Insgesamt glauben die ÖsterreicherInnen, in der aktuellsten Umfrage der ÖGfE dass die EU-Mitgliedschaft mehr Vor- als Nachteile (44 Prozent zu 35 Prozent) gebracht hat, wobei die großen Unternehmen stärker als Gewinner gesehen werden als die kleinen und mittleren (bei letzteren überwiegen die Nachteile). Die Einführung des Euro wird – obwohl der Euro oftmals als „Teuro“ verteufelt wird – mit 61 Prozent positiv bewertet, das passfreie Reisen wegen Schengen mit 51 Prozent. Die EU-Erweiterung wird allerdings mehrheitlich (61 Prozent) negativ gesehen.

3. Was hat die EU-Mitgliedschaft gebracht?

Man würde vermuten, dass ein Urteil darüber, welche Vor- und Nachteile die EU-Mitgliedschaft nach 20 Jahren gebracht hat, leichter sein müsste als eine Einschätzung zu Beginn des österreichischen EU-Beitritts. Diese Vermutung ist nur bedingt richtig. Vor einem großen Integrationsschritt (EU-Beitritt) kann man auf Integrationstheorien basierende Vermutungen über mögliche Integrationseffekte anstellen und diese in Modellsimulationen quantifizieren (ex-ante-Studien. Im Nachhinein (ex-post-Studien) ergeben sich die „realisierten“ Integrationseffekte aus dem Vergleich eines Integrationsszenarios (20 Jahre EU-Mitgliedschaft) mit der tatsächlich in den letzten zwei Jahrzehnten eingetretenen Entwicklung (Basislösung), die aber durch alle möglichen anderen Effekte „verschmutzt“ ist.

3.1 Das „EU-Integrations-Puzzle“

Theoretisch müsste Europa, insbesondere die Europäische Union aufgrund ihrer stetigen integrationspolitischen Vertiefung die USA ökonomisch bereits weit hinter sich gelassen haben. Die Realität sieht leider ganz anders aus. Diesen Widerspruch kann man als “Integrationspuzzle” bezeichnen (siehe Breuss 2014B). Nicht nur wächst Europa im Durchschnitt der letzten Jahrzehnte langsamer als die USA, die globale Finanz- und Wirtschaftskrise – ausgelöst in den USA – hat Europa und hier vor allem die Peripheriestaaten der Eurozone besonders hart getroffen. Aus der Krise 2008/09 hat sich die US-Wirtschaft bereits wieder deutlich erholt und übertrifft bereits das Vorkrisenniveau, während die EU erst knapp das Vorkrisenniveau erreicht hat und ansonsten wegen der selbstauferlegten Schuldenabbaustrategie eher in eine Phase abnehmender Grenzerträge (d.h. eines sich verlangsamenden Wachstums) einschwenken dürfte. Zusätzlich werden die Sanktionen gegen Russland Europas Wirtschaft härter treffen als jene der USA.
Die heutige Europäische Union hat sich seit ihrer Gründung als EWG ökonomisch zum einen immer stärker integriert bzw. vertieft (Zollunion, Binnenmarkt, Währungsunion mit Euro) und zum anderen ständig erweitert (von ursprünglich sechs auf 28 Mitgliedstaaten; davon haben ab 2015 bereits 19 den Euro eingeführt). Jeder Integrationsschritt sollte eigentlich laut den diversen Studien (z.B. der Cecchini-Bericht) jeweils mehr zusätzliches Wachstum bringen.
Um die Lücke zwischen Integrationserwartung und Realisierung („Integrationspuzzle“) zu schließen, wurde bereits im Jahr 2000 eine neue Wachstums- und Beschäftigungsstrategie („Lissabon-Strategie“) gestartet. Da auch dieser Versuch misslang, hat die EU im Jahr 2010 mit der Strategie „Europa 2020“ einen neuen Anlauf unternommen.

3.2 Österreich profitierte vom EU-Bonus bis zur Krise

Einige EU-Mitgliedstaaten (z.B. Deutschland und Österreich) sind vom „Integrationspuzzle“, das die EU insgesamt plagt, nicht betroffen. Der Wachstumsvorsprung Österreichs zur EU-15 bzw. gegenüber Deutschland in der Periode seit der Ostöffnung (1989) bis zum Vorkrisenjahr 2007 betrug, gemessen am realen BIP 0,2 Prozentpunkte pro Jahr; gemessen am realen BIP pro Kopf war der Abstand noch größer – gegenüber der EU-15 0,4 Prozentpunkte, gegenüber Deutschland sogar 1,3 Prozentpunkte.
In mehreren ex-post-Studien (siehe Breuss 2012, 2013B, 2014A) wurde nachgewiesen, dass der Wachstumsvorsprung Österreichs zu anderen Partnern in der EU (z.B. Deutschland) nur durch die Gewinne aus der EU-Mitgliedschaft („EU-Bonus“) erklärt werden kann.
Für Österreich wurden die Integrationseffekte von 1989 bis 2015 mittels eines eigens dafür konstruierten Makromodells für alle Integrationsschritte, die Österreich seit der Ostöffnung 1989 mitgemacht hat (besonders die Auswirkungen des EU-Beitritts 1995, der WWU-Teilnahme 1999 und der EU-Erweiterung 2004/07) separat geschätzt (siehe Breuss 2014A).

3.2.1 Ostöffnung 1989

Der Fall des Eisernen Vorhangs war für die österreichische Wirtschaft ein unerwartetes Geschenk. Dieses welthistorische Ereignis verstärkte den bereits existierenden Habsburg- oder „k.u.k.-Monarchie“-Effekt. Österreich nutzte sehr rasch diese neuen Möglichkeiten für Handel und Direktinvestitionen. Erleichtert wurde diese Entwicklung auch durch die Marktöffnung der EU im Rahmen der „Europaabkommen“. Die Ostöffnung schlägt sich laut Modellsimulationen in einem Anstieg des realen BIP von 0,2 Prozent pro Jahr nieder. Das ermöglichte die Schaffung von mehr als 3.000 neuen Arbeitsplätzen pro Jahr und verringerte die Arbeitslosigkeit. Die neuen Handelsimpulse verbesserten die Leistungsbilanz.

3.2.2 EU-Mitgliedschaft 1995

Der wichtigste Schritt der österreichischen Integration in Europa war der EU-Beitritt am 1. Jänner 1995. Erst die volle Teilnahme am Binnenmarkt der EU ermöglichte die Ausschöpfung der „echten“ Integrationseffekte (mehr Intra-EU-Handel, Ausschöpfung von Skaleneffekten (Ausschöpfung von Größenvorteilen) und Steigerung der Produktivität, mehr Preiswettbewerb, leichte Migration). Dazu kommen für Österreich als zweitreichster EU-Mitgliedstaat auch Netto-Kosten vis à vis dem EU-Haushalt. Insgesamt stieg durch den EU-Beitritt (Binnenmarkteffekt) das reale BIP in Österreich um 0,6 Prozent pro Jahr[2]. Auf Grund der verschärften Konkurrenz verringerte sich der Preisauftrieb. Die Teilnahme am Binnenmarkt und die gestiegene Produktion führten zur Schaffung von 12.000 neuen Arbeitsplätzen pro Jahr, d.h. in den letzten 20 Jahren rund 245.000. Dadurch sank die Arbeitslosigkeit beträchtlich. Infolge der Konfrontation mit starken Wettbewerbern seitens der alten EU-Mitgliedstaaten (besonders in Deutschland) verschlechterte sich die Leistungsbilanz.
Im Gegensatz zur Einschätzung der ÖsterreicherInnen in der jüngsten ÖGfE-Umfrage anlässlich 20 Jahre EU-Beitritt (siehe Schmidt, 2014), haben vom EU-Beitritt nicht nur die großen Unternehmen (Multis gibt es in Österreich nur sehr wenige) profitiert, vor allem aber die Klein- und Mittelbetriebe (KMU), vor allem durch Zulieferungen in den erweiterten Binnenmarkt der EU. Die KMUs bilden ja das Rückgrat der österreichischen Wirtschaft.

3.2.3 WWU-Mitgliedschaft 1999

Die Teilnahme an der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) der EU und die Einführung des Euro 2002 war nur die logische Konsequenz eines Vollmitglieds der EU. Allerdings gibt es auch – wie z.B. Dänemark, Großbritannien, Polen und Schweden demonstrieren – Ausnahmen von dieser Regel.  Deswegen ist die EU mehrfach gespalten. Man spricht in diesem Zusammenhang auch oft vom „Europe à la carte“. Es gibt Länder, die bei allen Integrationsschritten (wie z.B. Österreich) mitmachen, und solche, die nur die „Rosinen picken“ (nur 19 von 28 EU-Mitgliedstaaten verwenden den Euro; nicht alle machen beim Schengen-Projekt mit). Diese „Spaltung“ der EU hat sich gerade in der Euro-Krise weiter vertieft, als die Eurozonenländer immer neue Instrumente zur Krisenbewältigung entwickelten, währen die Nicht-Euroländer abseits standen.
Die Teilnahme an der WWU bzw. die Einführung des Euro trug – über vermehrte und wechselkurssichere Handelsbeziehungen und mehr Wettbewerb – dazu bei, dass in Österreich das reale BIP zusätzlich um 0,5 Prozent pro Jahr stieg. Dieses Ergebnis deckt sich im Wesentlichen auch mit jenen anderer Studien. Die Studie von McKinsey Germany (siehe Breuss 2012, 2014A) weist für Österreich sogar noch einen etwas höheren Gewinn für Österreich, nämlich 0,8 Prozent mehr reales BIP pro Jahr aus.

3.2.4 EU-Erweiterung seit 2004

Die große EU-Erweiterung ab 2004 (zunächst um 10 Länder, dann 2007 um Bulgarien und Rumänien und 2013 um Kroatien) verstärkte die bereits mit der Ostöffnung einsetzenden positiven Effekte der österreichischen Europaintegration. Der Abbau der Grenzen (Ausweitung des Binnenmarktes) gegenüber den neuen Mitgliedstaaten in Osteuropa ermöglichte eine zusätzliche Ausschöpfung von Handelspotentialen. Die EU-Erweiterung schlug sich demnach mit einem zusätzlichen Anstieg des realen BIP von 0,2 Prozent pro Jahr nieder. Bisherige Studien zur EU-Erweiterung proklamierten eine 1:10-Regel. Sie besagt, dass die Wohlfahrtsgewinne in den neuen EU-Mitgliedstaaten in Osteuropa durch die EU-Erweiterung (Teilnahme an einem zuvor mehr oder weniger verschlossenen Binnenmarkt) zehn Mal so hoch ausgefallen sind als in den alten EU-Mitgliedstaaten.

3.2.5 Gesamteffekte der österreichischen Europaintegration

Obwohl die verschiedenen Stufen der österreichischen Europaintegration seit 1989 – Ostöffnung, EU-Beitritt, WWU-Teilnahme und EU-Erweiterungen – zeitlich hintereinander abgelaufen sind, überlappen sich ihre Effekte teilweise. Daher kann man die Integrationseffekte der einzelnen Integrationsstufen nicht einfach aufsummieren. Insgesamt hat der seit 1989 ablaufende Integrationsprozess zu einer Steigerung des realen BIPs in Österreich von 0,9 Prozent pro Jahr (das entspricht 2,4 Mrd. EUR) beigetragen. Das hat dazu geführt, dass pro Jahr mehr als 18.000 neue Arbeitsplätze geschaffen werden konnten. Die Arbeitslosenquote sank dadurch um 0,1 Prozentpunkte pro Jahr. Mehr Wettbewerb durch Teilnahme am EU-Binnenmarkt und an der WWU hat die Inflationsrate um 0,2 Prozentpunkte pro Jahr gedrückt. Die Importe stiegen insgesamt stärker als die Exporte und führten dadurch zu einer Verschlechterung der Leistungsbilanz. Dies geht hauptsächlich auf die EU-Mitgliedschaft (Teilnahme am Binnenmarkt und an der WWU) zurück und wurde teilweise durch Ostöffnung und EU-Erweiterung kompensiert. Österreich, das zuvor politisch und ökonomisch am Ostrand Europas lag, rückte durch die Ostöffnung 1989 und die EU-Erweiterungen ab 2004 plötzlich in die Mitte Europas. Österreich konnte dadurch aktiver am Prozess der Globalisierung teilnehmen, zumindest an „Mini-Globalisierung“ in Osteuropa.
Der zeitliche Verlauf der simulierten Effekte der österreichischen EU-Integration zeigt im Falle der Ostöffnung 1989 und der EU-Erweiterung 2004 einen ziemlich stabilen Aufwärtstrend, der noch nicht abgeklungen ist (siehe Abbildung 1). Dagegen führten die großen Integrationsschritte (EU-Beitritt, WWU-Teilnahme) zunächst zu einem starken Anstieg des realen BIP, der dann allmählich abklingt. Seit den Krisen in Europa (Große Rezession 2009 und Euro-Krise seit 2010) nehmen die Wachstumseffekte der EU- und WWU-Integration deutlich ab („fallende Grenzerträge“ der Wirtschaftsintegration). Ein Ende der EU-Integrationsimpulse muss für die mittlere Frist angenommen werden.
In dieser Entwicklung spiegelt sich auch die Stimmung der Bevölkerung, die auch im Falle Österreichs anfänglich euphorisch über den EU-Beitritt war und dann, als Normalität einkehrte, zunehmend EU-skeptischer geworden ist. Das Niveau des realen BIP stieg in den letzten 25 Jahren als Ergebnis der Teilnahme Österreichs an allen Integrationsstufen seit der Ostöffnung kumulativ um 29 Prozent (oder um 63 Mrd. EUR zu 2005 Preisen). In dieser Zeit ist das reale BIP pro Kopf (die Wohlfahrt) in Österreich kumulativ um 28 Prozent oder um 7.000 EUR gestiegen. Die Wohlfahrtsgewinne waren allerdings – was auch die ÖsterreicherInnen in den Umfragen (siehe Schmidt, 2014) vermuten – nicht gleich auf alle Gruppen verteilt. Am meisten dürften wohl die Unternehmen, die stark in den neuen EU-Mitgliedstaaten engagiert sind, gewonnen haben. Ein Indikator dafür ist die sinkende Lohnquote. Dieser Trend wurde durch den EU-Beitritt und besonders durch Ostöffnung und EU-Erweiterung nicht gestoppt, sondern hat sich durch die „Mini-Globalisierung“ eher verstärkt (siehe Breuss, 2010).
Aber der EU-Beitritt Österreichs hat nicht nur BIP pro Kopf gesteigert. Wohlfahrtssteigerung durch mehr EU-Integration muss umfassender gesehen werden. Auch eine größere Auswahl (Variation) an Produkten und Dienstleistungen sowie die Möglichkeit der Ausschöpfung zusätzlicher individueller Freiheiten (die vier Freiheiten des Binnenmarktes, insbesondere die Arbeitsfreizügigkeit und Schengen) erhöhen die Arbeitsmobilität und das passfreie Reisen; letzteres wird auch erleichtert durch den Euro. Des Weiteren hat die österreichische EU-Mitgliedschaft zu einer Modernisierung des politischen Systems geführt, indem einheitliche europäische Standards eingeführt wurden. Dadurch erhöhte sich die Transparenz im politischen Geschehen in Österreich. Eine volle Teilnahme am EU-Binnenmarkt und an der WWU impliziert auch einen permanenten Druck auf die Preise und steigert die Kaufkraft der privaten Haushalte. Dieser Effekt wurde durch jede neue Runde von EU-Erweiterungen und der dadurch erfolgten Vergrößerung des Binnenmarktes verstärkt.

3.3 EU-Wachstumsbonus ade

Die anhaltende Euro-Krise und die Unsicherheiten und Krisen in Osteuropa (Ukraine-Krise, Sanktionen der EU gegenüber Russland) haben die Aussichten für Österreichs Wirtschaftsentwicklung deutlich eingetrübt. Alle internationalen Organisationen (EU, IMF, OECD) und heimischen Forschungsinstitute (WIFO und IHS) mussten in letzter Zeit ihre Prognosen – speziell für den Euroraum und damit auch für Österreich – deutlich zurücknehmen. Gerade für Österreich bedeutet eine Eintrübung der Wirtschaftsaussichten im bisher dynamischsten Markt Europas, jenem der neuen EU-Mitgliedstaaten in Osteuropa, dass der bisherige EU-Wachstumsbonus langsam verschwindet. D.h. auch, dass sich die bisherigen Wachstumsvorsprünge gegenüber der EU/Eurozone oder Deutschland von rund ½ Prozent pro Jahr ins Gegenteil verkehren könnten. Österreich dürfte laut allen nationalen und internationalen Prognosen in naher und mittlerer Zukunft langsamer wachsen als die EU/Eurozone, Deutschland, die Schweiz und vor allem als die USA.

4. Wie geht es weiter?

Österreich hat – entgegen der verbreiteten Meinung in der Bevölkerung – bisher sicherlich sehr stark von der EU-Mitgliedschaft profitiert. Allein vom EU-Beitritt ist in Österreich ein Wachstumsimpuls von jährlich ½ Prozent mehr Wirtschaftswachstum ausgegangen. Dazu war Österreich auch noch begünstigt durch die anderen Integrationsschritte der EU (Ostöffnung 1989, Teilnahme an der WWU und Einführung des Euro, EU-Erweiterungen seit 2004). Insgesamt lukrierte Österreich durch die Europaintegration einen EU-Wachstumsbonus von ½ bis 1 Prozentpunkt mehr Wirtschaftswachstum pro Jahr. Die Krisen in Europa seit 2009 haben weitere Integrationsschübe zum Erliegen gebracht. Österreich musste seit 2014 dem „EU-Integrationsbonus“, der sich bisher in einem Wachstumsvorsprung vor anderen EU-Mitgliedstaaten manifestierte, ade sagen.
Daraus ergeben sich folgende Konsequenzen für die nähere Zukunft:

• Österreich muss sich nach 20 Jahren Integrationserfolg langsam damit abfinden, dass es ein „normales“ EU-Mitglied geworden ist.
• Daraus folgt, dass es sich aktiver als bisher in der Mit- und Neugestaltung der EU und der New Economic Governance der Eurozone einbringen sollte.
• Die wirtschaftlichen Impulse kommen nicht mehr wie bisher gleichsam als „windfall profits“ von außen durch eine sich stetig vertiefende und sich dynamisch erweiternde Union.
• Kommissionspräsident hat eine EU-Erweiterung für die nächsten fünf Jahre ausgeschlossen. Innerhalb der EU gibt es durch den Zwang zur Budgetkonsolidierung nur wachstumsdämpfende statt wachstumsfördernde Impulse. Einen kleinen Hoffnungsschimmer könnte das Funktionieren des Juncker-Investitionsplans von 315 Mrd. EUR bringen.
• Österreich muss – wie jedes normale EU-Mitglied – seine wirtschaftlichen Impulse daher wieder stärker von innen, also selbst generieren.
• Angesichts der durch die New Economic Governance (siehe Breuss, 2013A) auferlegten Beschränkungen in der Fiskalpolitik (EU-Fiskalregeln) bleiben einer kleinen offenen Volkswirtschaft in der EU/Eurozone (die Geldpolitik wird von der EZB gemacht) eigentlich nur noch zwei Möglichkeiten, Wachstum zu generieren (siehe Breuss, 2015):

–   Zum einen können die Wachstumspotentiale von „strukturellen Reformen“ ausgeschöpft werden.
–   Zum anderen könnte sich Österreich stärker an der echten Globalisierung beteiligen und seinen Exportradius von den stagnierenden Märkten in Europa auf jene in die rascher expandierenden in der übrigen Welt (z.B. BRICS) umlenken.