Handlungsempfehlungen

1. Die Reform der EU-Agenturen sollte vorangetrieben, Nutzen und Sinnhaftigkeit für die Öffentlichkeit erkennbarer gemacht und Doppelgleisigkeiten vermieden werden.
2. Bei der Vergabe von EU-Agenturen sollte neben einer Kosten-Nutzen-Analyse insbesondere auch eine faire geographische Verteilung der Agenturen stärker berücksichtigt werden.
3. Neben einer überzeugenden Bewerbung sind strategische Allianzen mit anderen EU-Mitgliedern der Schlüssel zu einer erfolgreichen Kandidatur. Je besser die österreichische Vernetzung, desto höher auch die Chancen Wiens.

Zusammenfassung

Die Folgen des Brexit sind noch in der Schwebe. Am 20. November wird jedoch eine erste konkrete Entscheidung in die Wege geleitet. Zwei bislang in Großbritannien beheimatete EU-Agenturen, die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) bekommen einen neuen Sitz in der EU. Der nachstehende Policy Brief gibt einen Überblick über Funktion und Wesen von EU-Agenturen und widmet sich zudem der Frage, nach welchen Kriterien über die Übersiedlung der nach dem Brexit heimatlosen Agenturen entschieden wird.

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Der Brexit bringt’s: Zwei EU-Agenturen auf der Suche nach einem neuen Standort

EU-Agenturen – ein Überblick

EU-Agenturen sind von den EU-Institutionen rechtlich getrennte, eigenständige Rechtspersonen, die eingerichtet wurden, um bestimmte Aufgaben im Rahmen des EU-Rechts wahrzunehmen. Die zahlenmäßig größte Gruppe ist jene der dezentralen Agenturen (zurzeit 33), deren Errichtung auf Vorschlag der EU-Kommission vom Europäischen Parlament und/oder dem EU-Ministerrat beschlossen wird.[1] Hinzu kommen Agenturen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (3) „zur Ausübung bestimmter technischer, wissenschaftlicher oder verwaltungstechnischer Aufgaben“[2] sowie EURATOM-Agenturen und -Einrichtungen (2). Schließlich werden auch „Sonstige Einrichtungen bzw. Gemeinsame Unternehmen“ (8), die im Rahmen von EU-Programmen und öffentlich-privaten Partnerschaften zwischen der EU-Kommission und der Industrie geschaffen wurden, bei Nennung der EU-Agenturen gerne angeführt.[3] Eine Sonderrolle nehmen Exekutivagenturen (6) ein, die von der EU-Kommission für eine begrenzte Zeit zur Wahrnehmung spezifischer Aufgaben im Zusammenhang mit EU-Programmen eingerichtet werden und ihren Sitz am Dienstort der Kommission und ihrer Dienststellen haben.[4]

Die erste EU-Agentur, das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (Cedefop), wurde 1975 gegründet und hat seit 1995 ihren Sitz in Thessaloniki.

Insgesamt sind 45 dezentrale Agenturen und Gemeinsame Unternehmen in dem Netzwerk der EU-Agenturen[5] zusammengefasst. Im Folgenden wird – soweit nicht anders angegeben – auf diese Gruppe Bezug genommen.

Grafik 1: Geographische Verteilung: Dezentrale EU-Agenturen und Gemeinsame Unternehmen
(Liste mit Bezeichnung der Agenturen und näheren Infos: https://oegfe.at/wordpress/wp-content/uploads/2017/09/Liste-45-Agenturen_290917-1.pdf [6]).

In den Gipfelbeschlüssen von 2003[7] und 2008[8] wurde vereinbart, neu beigetretenen Ländern bzw. jenen, die noch über keine EU-Agentur verfügen, Vorzug bei der Verteilung von neu ins Leben gerufenen EU-Einrichtungen oder Agenturen zu geben. Dennoch sind die Slowakei, Kroatien, Rumänien, Bulgarien und Zypern im Rennen um Agentursitze bisher leer ausgegangen.

Zurzeit zeigt sich ein klares Ungleichgewicht in der Aufteilung der 45 dezentralen Agenturen bzw. Gemeinsamen Unternehmen: So haben 36 Stellen ihren Sitz in den 15 „alten“ EU-Mitgliedstaaten, 9 sind in den seit 2004 der Union beigetretenen Ländern beheimatet.

Zurzeit zeigt sich ein klares Ungleichgewicht in der Aufteilung der 45 dezentralen Agenturen bzw. Gemeinsamen Unternehmen: So haben 36 Stellen ihren Sitz in den 15 „alten“ EU-Mitgliedstaaten, 9 sind in den seit 2004 der Union beigetretenen Ländern beheimatet. Die Zahl der Agenturen ist nach zähem Beginn in den letzten 40 Jahren sprunghaft gewachsen: Nachdem 1975 die Cedefop und Eurofound – in Irland – ihren Betrieb aufnahmen, dauerte es fast 20 Jahre, bis im Zeitraum 1994 bis 2004 weitere 21 dezentrale Agenturen bzw. im Zeitraum 2005 bis heute 22 hinzukamen.

In seiner Rede zur Lage der Union[9] hat Kommissionspräsident Juncker zudem die Schaffung zweier neuer Agenturen angekündigt: Zum einen eine Agentur für Cybersicherheit, die auf der bestehenden EU-Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENISA) aufbauen soll[10], zum anderen eine Europäische Arbeitsbehörde[11], zu deren Aufgaben bis Ende 2018 ein Vorschlag erarbeitet werden soll.

Bereits beschlossen, aber noch nicht
eröffnet, ist die Europäische Staatsanwaltschaft[12], die ihren Sitz in Luxemburg haben soll.[13]

Was bringen Agenturen? Nutzen und Kritik

Der Aufgabenbereich der Agenturen insgesamt ist stark differenziert und reicht vom Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht, über Überwachung von Finanzsystemen, Sicherheit und Verteidigung, Unterstützung von Unternehmen und Innovation bis zu Themen wie Umwelt, Gesundheit und Bildung. Sie nehmen Risikoanalysen vor, kümmern sich um Überwachungs- und Zertifizierungsaufgaben, identifizieren, bewerten und kommunizieren gegenwärtige und aufkommende Gefahren.

Gemäß EU-Kommission helfen ihr „Agenturen […], sich verstärkt ihren Kernaufgaben zu widmen, indem sie die Möglichkeit eröffnen, bestimmte operative Funktionen externen Einrichtungen zu übertragen.“[14]

Eine Deloitte-Studie, die im Auftrag des Netzwerks der EU-Agenturen in Auftrag gegeben wurde, kommt für 37 EU-Agenturen und 7 Gemeinsame Unternehmen im Jahr 2015 auf ein Budget von 1,2 Milliarden Euro, was 0,8 Prozent des Jahresbudgets der Union ausmacht – umgerechnet 2,35 Euro pro EU-BürgerIn.[15]

Doch sind die EU-Agenturen oftmals mit Kritik konfrontiert: Potentielle Doppelgleisigkeiten in ihrer Mission sowie Mängel an Transparenz zählen dabei zu den Hauptpunkten. So wurden etwa der Arzneimittelagentur (EMA), der Umweltagentur (EEA) sowie der Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) vom EU-Parlament die Entlastung ihres Budgets für 2010 – aufgrund u. a. fehlender Transparenz, überzogener Ausgaben für Dienstreisen und Arbeitstreffen oder Interessenskonflikten – vorerst verweigert[16] [17], bevor diese schließlich doch erteilt wurde (EMA[18], EEA[19], EFSA[20]).

Ein augenscheinliches Manko ist, dass die Einrichtung der dezentralen Agenturen von Fall zu Fall erfolgte und nicht nach einem umfassenden Gesamtkonzept, wie auch die Kommission kritisiert.[21]

Eine EU-Analyse aus dem Jahr 2010 stellt fest, dass der Sitz einer Agentur im Regelfall durch eine gemeinsame Entscheidung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten oder des Rates der EU bestimmt wird. Es gab zum damaligen Zeitpunkt keine fixen Kriterien dafür, oder wie es das Papier drastischer ausdrückt: „Die Entscheidung über den Sitz einer Agentur ist zurzeit eine politische, für die keine detaillierte Begründung gegeben wird.“[22] Daran hat sich bis dato wenig geändert.

Im Sommer 2012 einigten sich Kommission, Parlament und Rat zumindest auf einen gemeinsamen Ansatz[23], in dem unter anderem Kriterien für die Vergabe einer Agentur und die Rolle des Gastgeberlandes vorgeschlagen werden.[24] Im Dezember desselben Jahres wurde eine Roadmap mit Folgemaßnahmen vorgelegt[25], deren Fortschritte zuletzt im April 2015 überprüft wurden.[26]

Der Brexit als Ursache für die Verlegung von EU-Agenturen

Mit der Entscheidung der Briten, die Europäische Union zu verlassen, muss auch der Standort von EMA und EBA neu festgelegt werden.

Die EMA wurde 1995 gegründet. Ihre Aufgabe besteht darin, zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier in der EU Human- und Tierarzneiprodukte auf ihre Sicherheit, Wirksamkeit und Qualität hin zu beurteilen und zu überwachen. Die EMA ist die zweitgrößte dezentrale EU-Agentur und umfasste im Jahr 2015 einen Personalstand von 890 Mitarbeitern sowie ein Jahresbudget von 304,1 Millionen Euro.[27]

Die EBA wurde 2011 als Teil des Europäischen Finanzaufsichtssystems errichtet. Sie hat sämtliche bestehenden Zuständigkeiten und Aufgaben des Ausschusses der europäischen Bankaufsichtsbehörden übernommen und soll eine wirksame und einheitliche Regulierung sowie Beaufsichtigung des gesamten europäischen Bankensektors gewährleisten. Das Personal der EBA umfasst 189 Personen. Damit liegt sie im Ranking der dezentralen Agenturen auf Platz 15. Das Jahresbudget betrug im Jahr 2015 33,5 Millionen Euro.[28]

In den Leitlinien des Europäischen Rats für die Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich wird festgestellt, dass es „Sache der 27 Mitgliedstaaten [ist], die künftige Festlegung der Sitze von Einrichtungen und Stellen der EU, die sich im Vereinigten Königreich befinden, rasch zu klären.“[29]

Die EU-27 stehen auf dem Standpunkt, dass „[das] Vereinigte Königreich die spezifischen Kosten des Austrittsprozesses, wie etwa die Verlagerung der Agenturen oder anderer Einrichtungen der Union, vollumfänglich tragen [sollte].“[30]

Die Kosten, die sich aus dem Umzug der beiden Agenturen aus Großbritannien ergeben, sind erheblich: Allein die vorzeitige Beendigung des jeweiligen Mietverhältnisses schlägt sich deutlich wieder.

Die Kosten, die sich aus dem Umzug der beiden Agenturen aus Großbritannien ergeben, sind erheblich: Allein die vorzeitige Beendigung des jeweiligen Mietverhältnisses schlägt sich deutlich wieder: So hat die EMA für ihr Bürogebäude im Londoner Canary Wharf einen bis 2039 laufenden Mietvertrag, der keine Kündigungsklausel enthält. Bei vorzeitiger Auflösung des Vertrags würden 347,6 Millionen Euro schlagend werden.[31] Andere Schätzungen gehen von noch höheren Kosten aus, dazu kommen noch die direkt mit dem Umzug der Agentur und ihrer MitarbeiterInnen verbundenen Kosten.[32]

Der EBA-Mietvertrag endet zwar erst mit Dezember 2026, durch eine Ausstiegsklausel würden sich die Kosten jedoch lediglich auf 3 Millionen Euro belaufen – zuzüglich der Umzugskosten an sich.[33]

Für die Agenturen selbst bedeutet die Umsiedlung eine große Herausforderung. So hat die EMA einen Plan für die Fortführung der Geschäfte erarbeitet[34] und hält fest: „The Agency will maintain the delivery of its highest and medium priority activities but has decided to scale back or temporarily suspend some of its lowest priority activities. A significant loss of staff as a consequence of the Agency’s relocation may lead to more restrictions than currently foreseen in the plan.”[35] Letzteres könnte durchaus Realität werden, wie eine EMA-Umfrage unter ihren MitarbeiterInnen zeigt: „The outcome […] revealed that for certain locations staff retention rates could be significantly less than 30%. This would mean that the Agency is no longer able to function and, as there is no backup, this would have important consequences for public health in the EU. In a best case scenario, EMA could keep up to 81% of its workforce.”[36]

Kriterien für die Vergabe der neuen Agentursitze

Die Kriterien zur Verlegung der beiden Agenturen wurden von den Staats- und Regierungschefs der EU-27 festgelegt.[37]

Konkret werden sechs Kriterien genannt, die von potentiellen Bewerbern erfüllt werden müssen:

• Die Agentur muss zum Zeitpunkt des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Union betriebsbereit sein.
• Während der Übergangsphase des Umzugs muss die Aufrechterhaltung des Betriebs gewährleistet sein.
• Eine gute Erreichbarkeit des Ortes mus
  s gegeben sein.
• Ausreichende schulische Einrichtungen für die Kinder des Personals der Agentur
• Ein angemessener Zugang zu Arbeitsmarkt, sozialer Sicherheit und medizinischer Versorgung für Kinder und Ehegatten
• Rücksichtnahme auf bisherige geographische Verteilung der Agenturen

Bis zum 31. Juli 2017 hatten sich für den Sitz der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) 19 Bewerber (Wien, Brüssel, Sofia, Zagreb, Kopenhagen, Helsinki, Lille, Bonn, Athen, Dublin, Mailand, Malta (sic), Amsterdam, Warschau, Porto, Bukarest, Bratislava, Barcelona, Stockholm) gemeldet, für die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) waren es acht (Wien, Brüssel, Prag, Paris, Frankfurt, Dublin, Luxemburg, Warschau).

Grafik 2: Bewerberstädte EU-Agenturen[38]

Pro Agentur konnte jedes Land nur eine Bewerbung abgeben. Die Bewerbungen (beinhaltend Websites und Videopräsentationen) wurden auf der Website des Europäischen Rates veröffentlicht (EMA[39], EBA[40]). Estland, Lettland, Litauen, Slowenien, Ungarn und Zypern verzichteten generell auf eine Bewerbung.

Die EU-Kommission hat nun Zeit, bis 30. September eine Bewertung (jedoch keine Reihung) anhand der vereinbarten Kriterien vorzunehmen, die anschließend veröffentlicht wird. Im Oktober soll im EU-Parlament eine politische Diskussion über die Haltung der Kommission erfolgen, eine finale Entscheidung ist für den 20. November in der Runde der 27 Mitgliedstaaten (ohne Großbritannien) im Rat für Allgemeine Angelegenheiten (Artikel 50) anberaumt. Bei gleicher Stimmgewichtung aller Mitgliedstaaten wird in maximal drei Abstimmungsrunden – und notfalls bei einem Gleichstand durch einen Losentscheid des EU-Ratsvorsitzes – der Sieger ermittelt. Beim Auswahlprozedere wird zu beachten sein, inwieweit taktisches Verhalten und länderübergreifende Allianzen Einfluss nehmen werden. So hat etwa Griechenland vorgeschlagen, dass sich die südeuropäischen Länder im ersten Wahlgang gegenseitig unterstützen[41]. Dasjenige Land, das beim Votum um den Sitz der EMA siegreich hervorgegangen ist, kann bei der anschließenden Kür des neuen EBA-Sitzes zwar mitstimmen, wenn es auch eine Bewerbung für die EBA abgegeben hatte, wird diese jedoch zuvor aus dem Rennen genommen. Sind beide Entscheidungen gefällt, wird die Kommission unverzüglich legislative Vorschläge vorbereiten, um die Umsetzung so rasch wie möglich in die Wege zu leiten.

Präzedenzfall: Von Bramshill nach Budapest

Schon einmal gab es eine Übersiedlung einer EU-Agentur aus Großbritannien: Im Jahr 2012 gab die damalige britische Innenministerin Theresa May bekannt, dass das Vereinigte Königreich die in Bramshill gelegene, 40 Mitarbeiter zählende Europäische Polizeiakademie (CEPOL), aus finanziellen Gründen nicht länger beherbergen könne.[42] Aus sieben Bewerbungen setzte sich Budapest 2013 gegen Den Haag durch. Dies geschah gegen den Willen der Kommission[43], die sich, auch aus Kostengründen, für eine Zusammenlegung der Agentur mit Europol (mit Sitz in Den Haag) ausgesprochen hatte. Für die Mitgliedstaaten schien jedoch letztlich das geographische Argument die größte Bedeutung zu haben. Allerdings erwies sich die Übersiedlung in der Praxis nicht friktionsfrei. Zum einen mussten die Statuten betreffend den offiziellen Sitz der Agentur erst geändert werden (ist aktuell auch für die EBA der Fall), was sich bis Mai 2014 hinzog, zum anderen gab es gerichtliche Klagen von AgenturmitarbeiterInnen, die um eine Kürzung ihrer Löhne aufgrund der niedrigeren Lebenskosten in Ungarn besorgt waren[44], ein Ansinnen, das jedoch vom Europäischen Gerichtshof zurückgewiesen wurde.[45] Die Kosten des damaligen Umzugs betrugen rund 1 Million Euro, die je zur Hälfte von der Kommission und den Behörden des Vereinigten Königreiches getragen wurden.[46] Dies könnte von London als Präjudiz für eine Teilung der Kosten in den aktuellen Fällen herangezogen werden.

Weitere grenzüberschreitende Agenturverlegungen gab es 1995 (Cedefop – von Berlin nach Thessaloniki), 2004 (EASA – von Brüssel nach Köln), 2006 (EMSA – von Brüssel nach Lissabon) und 2010 (GSA – von Brüssel nach Prag).

EU-Agenturen und Österreich

In Österreich ist bis jetzt lediglich eine EU-Agentur beheimatet. 1998 nahm die Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC) ihre Arbeit in Wien auf. Im Jahr 2007 wurde sie von der mit einem erweiterten Mandat ausgestatteten Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) abgelöst.

Für Wien als Standort sprechen Kriterien wie die geographische Lage, die Infrastruktur einer Millionenstadt, Wien als Sitz internationaler Organisationen sowie die Lebensqualität. Als Sitz der EMA kämen vor allem der Austria Campus oder VIE 26 Erdberger Lände in Frage, die die Republik Österreich für 25 Jahre zu einem symbolischen Mietpreis von 1 Euro pro Jahr zur Verfügung stellen würde. Für den neu zu errichtenden Sitz der EBA würde die nächsten 25 Jahre überhaupt keine Miete anfallen.

Eine in Wien angesiedelte Arzneimittelagentur würde innerhalb von fünf Jahren rund 1 Milliarde Euro zum heimischen BIP beitragen und zu mehr als 2000 Arbeitsplätzen in Österreich führen.

Für Österreich hätte eine Ansiedlung einer der beiden Agenturen, wie eine Studie des Instituts für Höhere Studien (IHS) ergibt, positive Effekte. Eine in Wien angesiedelte Arzneimittelagentur würde innerhalb von fünf Jahren rund 1 Milliarde Euro zum heimischen BIP beitragen und zu mehr als 2000 Arbeitsplätzen in Österreich führen. Im Fall der Bankenaufsichtsbehörde würde der Beitrag zum BIP um 0,2 Milliarden Euro steigen, mehr als 400 Arbeitsplätze könnten geschaffen werden.[47]

Fazit

Ob Österreich schlussendlich tatsächlich den Zuschlag für eine der beiden Agenturen an Land ziehen kann, wird sich am 20. November weisen. Letztlich wird die finale Entscheidung Aufschluss darüber geben, inwieweit taktische Überlegungen und Allianzen der Mitgliedstaaten einen Einfluss auf die Sitzvergabe hatten. Viel spräche dafür, dass sich Wien und Bratislava im Laufe des Entscheidungsprozesses gegenseitig unterstützen. Der Beschluss bleibt jedenfalls hochpolitisch.