Handlungsempfehlungen

1. Das Thema Immigration darf auch von pro-europäischen Kräften keinesfalls ignoriert werden, da Haltungen zur Zuwanderung und zum europäischen Integrationsprozess immer stärker korrelieren.
2. Insbesondere sollte nicht davon ausgegangen werden, dass sich die politische Bearbeitung von Immigrationsfragen durch sinkende Zuwanderungszahlen von selbst erledigen wird, da der massive Rückgang der Asylanträge seit 2015 nicht im selben Maß die Bedeutung des Themas Zuwanderung verringert hat.
3. Von der Personenfreizügigkeit innerhalb der EU abzurücken macht jedoch auch aus wahlstrategischen Gründen keinen Sinn, denn eine wachsende Mehrheit steht Zuwanderung aus anderen EU-Ländern positiv gegenüber.

Zusammenfassung

Seit dem starken Anstieg an Asylanträgen im Jahr 2015 hat das Thema Zuwanderung in der öffentlichen Debatte massiv an Bedeutung gewonnen. Dennoch sind die Einstellungen der Bevölkerung zur Zuwanderung in Österreich und der EU nicht nachhaltig negativer geworden. Im Gegenteil, EU-Binnenmigration wird heute sogar positiver gesehen als noch vor einigen Jahren. Aus europapolitischer Sicht ist besonders relevant, dass sowohl in der Bevölkerung als auch bei den politischen Parteien eine immer stärkere Korrelation zwischen Zuwanderungseinstellungen und Haltungen zur europäischen Integration vorherrscht: Wer Migration ablehnt, ist mit hoher Wahrscheinlichkeit auch gegenüber der EU skeptisch eingestellt. Diese Verschränkung von Einstellungen zu Zuwanderung und EU hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Als Folge davon ist die zukünftige Gestaltung des europäischen Integrationsprozesses eng mit Fragen der Migration verknüpft. Gerade für pro-europäische Akteure bedeutet dies, dass der politischen Bearbeitung des Themas Zuwanderung hohe Priorität zukommen sollte.

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Die Zukunft der europäischen Integration ist untrennbar mit dem Thema Zuwanderung verknüpft

Seit dem Sommer 2015 bestimmt das Thema Zuwanderung den politischen Diskurs in Österreich und Europa. Im Wahlkampf zur Nationalratswahl 2017 setzten sowohl Medien als auch Parteien verstärkt auf Immigration (Bodlos et al. 2018; Galyga et al. 2018). Dies wirft die Frage auf, ob sich seit den zahlreichen Flüchtlingsankünften im Jahr 2015 die Einstellungen zu Zuwanderung in der österreichischen Wählerschaft nachhaltig verschoben haben. Außerdem gehen wir in diesem Policy-Brief der Frage nach, welche Rolle Zuwanderung für die Akzeptanz des europäischen Integrationsprozesses spielt.

Abbildung 1: Entwicklung der Bedeutung des Themas Zuwanderung und Anzahl der Asylanträge in Österreich und der EU

Abbildung 1 zeigt deutlich, dass sich mit dem Anstieg der Asylanträge im Jahr 2015 (in Blau, Daten von Eurostat[1]) auch die Bedeutung des Themas Zuwanderung schlagartig erhöht hat. In Rot werden Ergebnisse der halbjährlichen Eurobarometer-Befragungen gezeigt, für die die Befragten aus einer Liste von rund 15 Themen jene zwei auswählen, die sie für die derzeit wichtigsten in ihrem Land halten. Zwischen Mai 2014 und November 2015 steigt dieser Anteil von zehn auf nicht weniger als 56 Prozent. Im März 2018 liegt er immer noch bei rund 30 Prozent und somit deutlich über dem Durschnitt der Jahre vor 2015.
Mit dem rapiden Anstieg der Asylanträge wurde also das Thema Migration binnen kurzer Zeit auf der politischen Agenda ganz nach oben katapultiert, und auch nach dem Rückgang der Neuankünfte hat es nur teilweise an Bedeutung verloren.
Ein ähnliches – wenn auch weniger extremes – Bild zeigt sich für die EU insgesamt, wobei der Spitzenwert auch hier im Herbst 2015 erreicht wird: 35 Prozent der Befragten nannten damals Zuwanderung als eines der wichtigsten zwei Themen. Im März 2018 liegt dieser Anteil bei nur mehr 18 Prozent.

Zuwanderung wird wichtiger – aber werden die Einstellungen auch restriktiver?

Während der Anstieg an Asylanträgen die Bedeutung des Themas Zuwanderung also massiv erhöht hat, stellt sich die Frage, ob sich auch Einstellungen zur Zuwanderung verschoben haben. Abbildung 2 zeigt (wieder mit Eurobarometer-Daten), wie sich die Einstellung zur Zuwanderung von außerhalb der EU (Grafiken oben) sowie aus anderen EU-Ländern (Grafiken unten) zwischen 2014 und 2018 geändert hat.

Abbildung 2: Einstellung gegenüber Zuwanderung in Österreich und der EU seit 2014

Während sich das Gesamtbild im Zeitverlauf wenig wandelt, steigt in Österreich der Anteil jener mit sehr negativen Einstellungen gegenüber Zuwanderung von außerhalb der EU zwischen Mai 2015 (22 Prozent) und November 2015 (36 Prozent) stark an, pendelt sich im Mai 2016 aber wieder auf rund 24 Prozent ein. In punkto Einstellungen gegenüber Zuwanderung von außerhalb der EU ist die öffentliche Meinung heute in Österreich in etwa wieder dort, wo sie 2014 war. Für die EU-28 gilt ähnliches – insgesamt werden die Veränderungen jedoch nicht so stark sichtbar.
Zuwanderung aus anderen EU-Ländern wird deutlich positiver wahrgenommen als solche aus Nicht-EU-Staaten. Zudem verzeichnet Österreich hier sogar eine deutliche Zunahme positiver Einstellungen: von 56 Prozent („sehr“ und „eher“ positive Antworten addiert) im November 2014 auf 68 Prozent im März 2018. Derselbe Trend lässt sich auch EU-weit beobachten.

Was bedeutet das für den europäischen Integrationsprozess?

Das Jahr 2015 hat zwei Dinge offensichtlich gemacht: Weder sind die existierenden europäischen Regelwerke zur Migration adäquat, noch gibt es derzeit in der EU politische Mehrheiten für ein neues, tragfähiges Regime. Das ist umso relevanter, als die Akzeptanz des europäischen Einigungsprozesses in der Bevölkerung immer stärker mit der Zuwanderungsfrage verknüpft wird.
Abbildung 3 zeigt, wie sich die Korrelation zwischen dem Vertrauen ins Europäische Parlament (abgefragt auf einer Skala von 0 „überhaupt kein Vertrauen“ bis 10 „vollkommenes Vertrauen“) und einem Index aus sechs Einstellungsfragen zur Immigration (siehe Anhang) zwischen 2002 und 2016 verändert haben (Daten vom European Social Survey, www.europeansocialsurvey.org). Höhere Korrelationswerte bedeuten, dass jene Befragten, die skeptisch gegenüber Zuwanderung sind, auch weniger Vertrauen in das Europäische Parlament haben.

Abbildung 3: Korrelationen zwischen Migrationseinstellungen und Vertrauen ins Europäische Parlament, 2002 und 2016 (European Social Survey)

In den meisten Ländern Europas ist der empirische Zusammenhang zwischen Zuwanderungseinstellungen und Vertrauen ins Europäische Parlament zwischen 2002 und 2016 deutlich angestiegen, am stärksten in Italien (plus 0.15), Finnland (plus 0.13) und Großbritannien (plus 0.12). Kaum verändert haben sich die Korrelationswerte allerdings in den postkommunistischen Ländern (Ungarn, Tschechien, Polen und Slowenien).
Vor allem in Westeuropa verlaufen also Einstellungen zu den Themen Immigration und europäische Integration immer öfter parallel: Wer Zuwanderung skeptisch sieht, hat geringes Vertrauen in europäische Institutionen – und umgekehrt.
Diese Entwicklung findet ihre Entsprechung auf Seite der politischen Parteien. Abbildung 4 zeigt anhand von Daten des Manifesto-Projekts (siehe Anhang für Details zur Berechnung), wie sich die Positionen politischer Parteien in Europa bei den Themen Immigration und europäische Integration seit den 1980er-Jahren gewandelt haben. Jeder Kreis stellt eine politische Partei bei einer nationalen Parlamentswahl dar, die Größe der Kreise entspricht dem Stimmenanteil der Partei.
 

Abbildung 4: Zusammenhang zwischen Parteipositionen zu Immigration und europäischer Integration nach Jahrzehnten (MARPOR-Daten)

Während die Korrelation zwischen Zuwanderungs- und EU-Positionen der Parteien in den 1980er-Jahren nur 0.16 beträgt, steigt sie in jüngeren Jahrzehnten systematisch an: auf 0.27 in den 1990ern, 0.33 in den 2000ern und schließlich auf 0.47 im gegenwärtigen Jahrzehnt.
Für politische Parteien gilt also ähnliches – vielleicht sogar noch in stärkerem Ausmaß – wie für die Wählerschaft: Parteien, die Zuwanderung ablehnen, lehnen auch den europäischen Integrationsprozess ab, während liberalere Immigrationspositionen immer stärker mit pro-europäischen Haltungen einhergehen.
Die politische Landschaft in Europa bewegt sich also in eine Richtung, in der Fragen von Zuwanderung und europäischer Integration empirisch immer stärker verschmelzen. Das bedeutet, dass der politische Konflikt um den europäischen Integrationsprozess wohl mehr als bisher auf dem Terrain der Migrationspolitik ausgetragen werden wird. Dass Zuwanderung Einfluss auf existenzielle europapolitische Entscheidungen haben kann, hat nicht zuletzt das Brexit-Referendum in Großbritannien vor Augen geführt. Goodwin und Milazzo (2017) etwa zeigen, dass der Zuwachs an MigrantInnen im lokalen Umfeld und die individuelle Einstellung zur Immigration starken Einfluss auf das Abstimmungsverhalten der britischen Bevölkerung hatten: Je negativer die Haltung zur Immigration und je stärker die Zuwachsrate nicht-britischer Bevölkerung in der lokalen Umgebung, desto eher wurde für den EU-Austritt Großbritanniens gestimmt.
Sowohl die hier präsentierten Daten als auch das Beispiel Brexit machen eines klar: Die Zukunft des europäischen Integrationsprozesses ist untrennbar mit der Zuwanderungsfrage verknüpft. Daraus ergeben sich mehrere Implikationen für politische Akteure: Die Bedeutung des Themas Zuwanderung ist in der Wählerschaft und im öffentlichen Diskurs deutlich gestiegen – es ist also praktisch unmöglich geworden, das Thema zu ignorieren. Aber selbst, wenn man akzeptiert, dass die öffentliche Meinung dem politischen Handeln hier gewisse Grenzen setzt, ist eine „Grenzen zu“-Haltung beileibe nicht die einzig wahlstrategisch ratsame.
Die Eurobarometer-Umfragedaten zeigen nämlich auch, dass es eine klare Differenzierung in der Haltung zur Migration von außerhalb der EU und innerhalb der EU gibt. Selbst in den Jahren nach der sogenannten „Flüchtlingskrise“ ist die Zustimmung zur EU-Binnenmigration in Österreich und der EU insgesamt deutlich gestiegen und hält bei rund zwei Drittel. Die Personenfreizügigkeit innerhalb der Europäischen Union ist demnach alles andere als ein unpopuläres Projekt.
Dennoch bleibt in einem tendenziell migrationsskeptischen Land wie Österreich die Gefahr akut, dass die stärkere Verquickung von Zuwanderungs- und Europafragen die im Grunde immer noch relativ breite Akzeptanz der österreichischen EU-Mitgliedschaft in der Bevölkerung schmälern.