Handlungsempfehlungen

1. Die politischen Verhandlungen sollten zu einem positiven Abschluss gebracht werden um einen Hard Brexit zu verhindern.
2. Die ökonomischen Handels- und Wohlfahrtskosten des Brexit können durch einen Verhandlungsabschluss, der sich so nah wie möglich an der Zollunion orientiert reduziert werden.
3. Eine zügige Einigung wäre wünschenswert, um die Unsicherheiten hinsichtlich der zukünftigen Handelsbeziehungen zwischen der EU und Großbritannien zu beenden.

Zusammenfassung

Die Europäische Union (EU) und Großbritannien befinden sich in einer kritischen Phase der Verhandlungen um den Austritt Großbritanniens aus der EU. Nach dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs von Salzburg und dem Parteitag der britischen Conservative Party scheinen die Fronten verhärtet und die Wahrscheinlichkeit eines ungeregelten Austritts Großbritanniens gestiegen. Die britische Regierung hat mit neuen Vorschlägen reagiert, welche eine zusätzliche Dynamik in die abschließenden Verhandlungen bringen könnten. Vor diesem Hintergrund diskutiert der vorliegende Policy Brief die möglichen Handels- und Wohlfahrtseffekte eines ungeordneten Ausscheidens Großbritanniens aus der EU anhand einer vorliegenden Studie, die sich auf den Güterhandel beschränkt. Die Ergebnisse zeigen, dass Großbritannien deutlich stärker negativ von einem Hard Brexit betroffen wäre. Auch für die verbleibenden 27 EU-Mitgliedsländer würde ein vertragsloser Brexit mit negativen Wohlfahrtseffekten verbunden sein. Ein positiver Abschluss der Verhandlungen würde diese ökonomischen Kosten verringern und wäre damit im Interesse aller beteiligten Verhandlungspartner.

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Die Handels- und Wohlfahrtseffekte eines ungeordneten Ausscheidens Großbritanniens aus der EU

1. Einleitung und Motivation

Der informelle Gipfel der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer der Europäischen Union (EU) vom 19. und 20. September 2018 in Salzburg hat einmal mehr gezeigt, dass die Verhandlungen zwischen der EU und Großbritannien über die Austrittsmodalitäten des Vereinigten Königreichs immer noch von sehr unterschiedlichen Positionen und Wahrnehmungen geprägt sind. Die Europäische Kommission sowie die EU-Mitgliedsländer haben dem Vorschlag der britischen Regierungschefin über die Schaffung einer begrenzten Freihandelszone für Agrarprodukte und Waren eine deutliche Absage erteilt. Auf der anderen Seite möchte die britische Regierungschefin Premierministerin Teresa May den Binnenmarkt (als Zollunion) jedenfalls verlassen. Diese Position wurde von ihr am Parteitag der Conservative Party Anfang Oktober 2018 bekräftigt. Die gegenläufigen Vorstellungen lassen sich kaum in Einklang bringen und somit gibt es aktuell eine nicht zu vernachlässigbare Wahrscheinlichkeit, dass Großbritannien die EU ohne Austrittsvertrag verlassen könnte. Die allermeisten ÖkonomInnen warnen vor diesem sogenannten Hard Brexit, da hierdurch gravierende ökonomische – den Wohlstand in Großbritannien aber auch den der EU beeinträchtigende – Kosten,  erwartet werden. Am 5. Oktober wurde jedoch von EU-Seite bekannt gegeben, dass die britische Regierung neue Vorschläge für ein Brexit-Abkommen eingebracht habe, die eine Einigung zwischen beiden Seiten wieder als möglich erscheinen lässt.[1] Eine bereits angekündigte Einigung für den 14. Oktober kam jedoch wieder nicht zustande und daher bleibt der Ausgang der Verhandlungen weiter ungewiss.

Auf Basis der skizzierten aktuellen politischen Entwicklungen wird der Schwerpunkt auf die möglichen Konsequenzen eines ungeregelten Austritts Großbritanniens aus der EU für den (bilateralen) Güterhandel gelegt.

Vor diesem Hintergrund diskutiert dieser Policy Brief die Hauptergebnisse aus einer aktuellen Studie zu den möglichen Handels- und Wohlfahrtseffekten des Brexit für Großbritannien und die EU (Oberhofer und Pfaffermayr 2017). Auf Basis der skizzierten aktuellen politischen Entwicklungen wird der Schwerpunkt auf die möglichen Konsequenzen eines ungeregelten Austritts Großbritanniens aus der EU für den (bilateralen) Güterhandel gelegt. Die Ergebnisse für ein Hard Brexit-Szenario sollen die potentiellen Kosten veranschaulichen, die entstehen können, falls es zu keiner Einigung über den Austritt Großbritanniens kommt und folglich die ökonomische Bedeutung eines Abkommens verdeutlichen. Hieraus lassen sich sodann auch politische Handlungsempfehlungen ableiten.

2. Schätzverfahren, Datenbasis und das Hard Brexit-Szenario

Eine Abschätzung der möglichen Handelseffekte des Brexit sollte alle möglichen Anpassungen sowie eine zeitliche Komponente berücksichtigen. Auf Basis der ökonomischen Außenhandelsliteratur bietet sich ein strukturelles Gravitationsmodell, welches Paneldaten verwendet und auch inländische Handelsströme (d.h., Güter, die im Inland produziert und auch verkauft werden) erfasst, an. Die zugrundeliegende Datenbasis berücksichtigt auch nicht direkt betroffene Drittstaaten (wie etwa die USA etc.) um die möglichen Auswirkungen des Brexit auf diese Staaten ebenfalls berechnen zu können.
Anderson und van Wincoop (2003) haben ein strukturelles Gravitationsmodell entwickelt, welches besonders gut für die Abbildung von intra-industriellen Handelsbeziehungen, wie wir sie etwa zwischen der EU und Großbritannien beobachten, geeignet ist. Das Modell erlaubt es, sowohl die direkten also auch indirekten Effekte einer handelspolitischen Maßnahme abzuschätzen. Die direkten Effekte beziehen sich auf die von der Handelspolitik direkt betroffenen Länder, im Falle des Brexit also Großbritannien und die EU. Die indirekten Effekte entstehen durch Terms-of-Trade Effekte des Brexit, die Handelsumlenkung induzieren. So dürften Unternehmen aus der EU als auch Großbritannien nach dem Brexit vermehrt mit den USA Handel betreiben, da die relativen Handelsprivilegien zwischen der EU und Großbritannien geringer werden. Analoges gilt auch für US-amerikanische Exporteure in die EU und Großbritannien.
Darüber hinaus erlaubt das Modell von Oberhofer und Pfaffermayr (2017) eine Berechnung der Bandbreite der möglichen Effekte. Hierdurch sind wir in der Lage, für den Hard Brexit einen Bereich anzugeben innerhalb dessen die tatsächlich eintretenden Handelsfolgen des Austritts Großbritanniens aus der EU mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit liegen werden. Die Bandbreite des Effekts berücksichtigt auch die Tatsache, dass die Vorhersage der Handelsströme generell mit Unsicherheit behaftet ist.
Die Berücksichtigung des Inlandshandels sowie der Produktion in der empirischen Untersuchung erlaubt es abzuschätzen inwiefern der Brexit den Inlandshandel in Großbritannien und der EU verändern wird (Yotov 2012; Bergstrand, Larch und Yotov 2015). Auf Basis dieser geschätzten Effekte können die Änderungen der Realeinkommen durch den reduzierten bilateralen Handel zwischen der EU und Großbritannien für beide Wirtschaftsräume bestimmt werden. Der Austritt Großbritanniens aus der EU wird die relativen Preise der Importe aus der EU im Vergleich zu jenen der inländischen Produkte erhöhen und somit zu einer Zunahme der im Inland gehandelten Waren führen. Für die KonsumentInnen in Großbritannien wird dies mit einer Preissteigerung der Waren einhergehen und demnach die realen Einkommen reduzieren. Das in diesem Policy Brief verwendete Wohlfahrtsmaß versucht, diese Verluste für die gesamte Volkswirtschaft zu bestimmen (Costinot und Rodríguez-Clare 2014).
Für die Untersuchung der Handels- und Wohlfahrtseffekte des Brexit kommt ein Datensatz zur Anwendung, der 65 Länder beinhaltet, Informationen über alle bilateralen Handelsströme sowie die Gesamtproduktion für die Waren aus dem verarbeitenden Gewerbe umfasst und ergo auch eine Abbildung des Inlandshandels ermöglicht. Die Daten umfassen Dreijahresintervalle von 1994 bis 2012.[2] Die zur Verfügung stehende zeitliche Komponente ermöglicht die Berechnung von sowohl kurz- als auch mittelfristigen Handelseffekten des Brexit.

Eine Neuverhandlung von Handelsabkommen wird jedenfalls Zeit in Anspruch nehmen und somit kann man im Hard Brexit-Szenario davon ausgehen, dass Großbritannien am 30.

März 2019 handelspolitisch zu den isoliertesten Ländern innerhalb der Gruppe der ‚Industriestaaten‘ zählen wird.
In diesem Policy Brief soll der Fokus auf den möglichen Handels- und Wohlfahrtseffekten eines ungeregelten Austritts Großbritanniens aus der EU liegen. Für dieses Szenario werden folgende Annahmen unterstellt: Großbritannien verlässt die EU-Zollunion und betreibt den bilateralen Handel folglich auf Basis der in den WTO-Regeln festgeschriebenen Meistbe­günstigungsklausel. Ferner nehmen wir an, dass Großbritannien alle bilateralen Handelsabkommen mit Drittstaaten  verliert und auch mit diesen auf Basis von WTO-Vereinbarungen handelt. Alle bestehenden bilateralen Handelsabkommen (wie z.B. CETA) wurden für die gesamte EU verhandelt und sind nicht automatisch auf ein Großbritannien außerhalb der EU übertragbar. Die Handelspartner wie etwa Kanada müssten formal einem neuen bilateralen Vertrag mit Großbritannien zustimmen und könnten dort auch die Vereinbarungen abändern. Eine Neuverhandlung von Handelsabkommen wird jedenfalls Zeit in Anspruch nehmen und somit kann man im Hard Brexit-Szenario davon ausgehen, dass Großbritannien am 30. März 2019 handelspolitisch zu den isoliertesten Ländern innerhalb der Gruppe der „Industriestaaten“ zählen wird.

 3. Schätzergebnisse

Tabelle 1 präsentiert die Schätzungen der möglichen Handelseffekte eines ungeregelten Austritts Großbritanniens aus der EU für die Jahre 2019, 2022 und 2025. Die Tabelle gliedert die bilateralen Handelseffekte nach unterschiedlichen Wirtschaftsräumen auf. Die ersten beiden Zeilengruppen beziehen sich auf die Veränderung der Exporte Großbritanniens in die EU und die Importe aus der EU. Die dritte Zeilengruppe stellt dar wie sich der  grenzüberschreitende Handel innerhalb der EU durch handelsumlenkende  Effekte verändern würde. Die restlichen Zeilen bilden die jeweiligen bilateralen Handelsbeziehungen mit den Drittstaaten ab.

Quelle:  Eigene Berechnungen aus Oberhofer und Pfaffermayr (2017).

Aus den Ergebnissen aus Tabelle 1 lassen sich drei Schlussfolgerungen ableiten. Erstens, ein Hard Brexit hätte bereits im ersten Jahr sehr große Effekte auf die bilateralen Handelsbeziehungen. Die Exporte Großbritanniens in die EU würden im Jahr 2019 um rund 37% einbrechen, wobei die Bandbreite des möglichen Hard-Brexit-Effekts zwischen einem Minus von 27.1% und einem Minus von 47.6% liegt. Im Jahr 2025 würde das Exportvolumen Großbritanniens in die EU immer noch im Durchschnitt um ca. 35.5% unter dem Niveau der EU-Mitgliedschaft liegen. Zweitens, wäre Großbritannien stärker vom Hard Brexit betroffen als die 27 verbleibenden EU-Mitgliedsländer. Für die Exporte der EU nach Großbritannien ergibt sich ein Rückgang um ca. 30%, bei einer Bandbreite zwischen einem Minus von 21.7% und einem Minus von 38.9%. Drittens, scheinen die internationalen Handelseffekte hauptsächlich Großbritannien und die EU zu betreffen. Sowohl die Handelsumlenkung innerhalb der EU als auch jene mit Drittstaaten ist relativ gering und in vielen Fällen statistisch nicht von einem Nulleffekt zu unterscheiden.
In Tabelle 2 werden die Folgen eines Hard Brexit für den Inlandshandel dargestellt. Theoretische Überlegungen ergeben, dass ein Aufbau von neuen Handelsbarrieren den Handel innerhalb einer Volkswirtschaft durch die relative Preisreduktion der Güter aus heimischer Produktion steigern wird. Die dargestellten Ergebnisse bestätigen diese Vermutung. Im Jahr 2019 erwarten wir für Großbritannien auf Basis des Modells eine Ausdehnung des inländischen Warenhandels um ca. 20% bei einer Bandbreite des möglichen Effekts zwischen 10.9% und 28.4%. Für die EU ist dieser Effekt deutlich weniger stark ausgeprägt und liegt zwischen 0.5% und 1.8%. Die Effekte für die nicht direkt betroffenen Drittstaaten sind ökonomisch wiederum wenig bedeutsam.

Quelle:  Eigene Berechnungen aus Oberhofer und Pfaffermayr (2017).

Für Großbritannien ergeben sich aus dem Hard Brexit also eine deutliche Reduktion der Exporte in die EU, der Importe aus der EU und eine relativ starke Steigerung des Inlandshandels.

Für Großbritannien ergeben sich aus dem Hard Brexit also eine deutliche Reduktion der Exporte in die EU, der Importe aus der EU und eine relativ starke Steigerung des Inlandshandels. Im nächsten Schritt stellt sich die Frage, ob die Steigerung des Inlandshandels die reduzierten Exporte gesamtwirtschaftlich kompensieren kann und welche Realeinkommenseffekte mit den Preissteigerungen durch mehr Inlandshandel verbunden sind. Wie bereits ausgeführt, werden durch die neuen Handelsbarrieren Importe relativ teurer und damit zu mindestens teilweise durch Inlandsproduktion ersetzt, die ansonsten nicht wettbewerbsfähig wäre. Tabelle 3 stellt die Realeinkommenseffekte des Brexit wiederum für Großbritannien, die EU sowie die nicht beteiligten Drittstaaten dar. Diese berücksichtigen in der Berechnung die unterschiedlichen Konsequenzen, die der Brexit für den bilateralen und den inländischen Güterhandel haben dürfte.

Quelle:  Eigene Berechnungen aus Oberhofer und Pfaffermayr (2017).

Die Werte aus Tabelle 3 zeigen folgendes Bild: Die Realeinkommensverluste durch weniger Güterhandel im Falle eines Hard Brexit werden sehr unterschiedlich verteilt sein, wobei Großbritannien ganz eindeutig mit den größten negativen Folgen zu rechnen hat. In der Durchschnittsschätzung geht das hier verwendete Handelsmodell von einem Realeinkommensniveau in Großbritannien im Jahr 2019 aus, welches um ca. 3% unter jenem liegen wird, das bei einem Verbleib in der EU erreicht werden hätte können. Die Bandbreite dieses Wohlfahrtsverlusts liegt zwischen ca. 1.2% und ca. 4.9% und wird über die Jahre tendenziell sogar größer. Für die EU ergibt sich ein sehr kleiner Realeinkommensverlust, der auch statistisch nur kaum von Null zu unterscheiden ist. Die Drittstaaten würden ganz leicht, aber im ökonomisch kaum wahrnehmbaren Bereich, von einem Hard Brexit profitieren.

 4. Zusammenfassung und Politikempfehlungen

Dieser Policy Brief hat auf Basis einer vorliegenden Studie versucht, die möglichen ökonomischen Effekte und Kosten eines ungeregelten Austritts Großbritanniens aus der Europäischen Union abzuschätzen. Die Ergebnisse zeigen, dass Großbritannien deutlich stärker negativ von Restriktionen im bilateralen Handel mit der EU betroffen wäre, als das umgekehrt der Fall sein wird.  Die Berechnungen legen zudem nahe, dass das Realeinkommen in Großbritannien alleine durch die Notwendigkeit den Güterhandel auf Basis von WTO-Regeln zu betreiben, um ca. 3% niedriger sein wird, als im Falle eines Verbleibs in der EU. In dieser Studie sind die Effekte für den Dienstleistungshandel sowie die ausländischen Direktinvestitionen noch gar nicht berücksichtigt und somit muss man davon ausgehen, dass die 3% als untere Grenze des negativen Effektes anzusehen sind.
Für die Politik legen diese Ergebnisse nahe, dass Großbritannien ein größeres Interesse an einem Abschluss einer Austrittsvereinbarung haben sollte. Für die EU würde ein Hard Brexit auch mit negativen Folgen verbunden sein, die man durch ein Nachfolgeabkommen, welches stark an der Mitgliedschaft in der Zollunion angelehnt ist, minimieren könnte. Das Hauptziel beider Seiten sollte es also sein, den Hard Brexit zu vermeiden.