Handlungsempfehlungen

1. Das diffuse Konzept eines Europas der Nationen sollte dringend konkretisiert werden, um für die WählerInnen Klarheit zu schaffen.
2. BefürworterInnen einer Renationalisierung sollten über die Konsequenzen ihrer Vorschläge eingehend befragt werden und wahlwerbende Parteien vor den Wahlen zum Europäischen Parlament öffentlich sowie detailliert über ihre konkreten Vorstellungen für die künftige Ausrichtung der EU Auskunft geben.
3. Die Demokratisierung der Europäischen Union muss weitergeführt werden.

Zusammenfassung

Die euroskeptischen Parteien haben ihre Strategie seit dem Brexit-Referendum geändert. Sie sprechen im Zuge des Wahlkampfs zum Europäischen Parlament nicht mehr von einem Austritt ihrer Länder aus der EU, sondern von einem Umbau der EU von innen her und propagieren ein Europa der Nationen oder Vaterländer. Allerdings bleiben dabei viele Fragen offen und über mögliche Konsequenzen wird kaum gesprochen. In diesem Policy Brief soll aufgezeigt werden, wie diffus das Konzept geblieben ist und womit man bei einer Renationalisierung jedenfalls rechnen müsste.

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Ein Europa der Nationen und Vaterländer?

Mögliche Konsequenzen und offene Fragen

Vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 stehen wir vor einer Weichenstellung für Europa. Diese pathetisch anmutende Floskel hat man in den letzten Jahrzehnten zwar öfter gehört, doch diesmal scheint sie besonders angebracht. Kaum jemals zuvor in der Geschichte der europäischen Integration waren die Auflösungstendenzen so stark wie heute. Mit dem Brexit kommt es mit großer Wahrscheinlichkeit erstmals zu einem Austritt eines Mitgliedstaates aus der EU. Die Rechtsstaatlichkeitsverfahren gegen Polen und Ungarn sind bisher einzigartig, der Ton zwischen einzelnen Mitgliedern ist rauer als jemals zuvor. Anti-europäische und euroskeptische Kräfte sind in mehreren Regierungen vertreten und weiter auf dem Vormarsch. Und in der Europaforschung wird folgerichtig nach vielen Jahrzehnten der Entwicklung und Verfeinerung von Integrationstheorien nun erstmals über die Notwendigkeit von Desintegrationstheorien diskutiert (vgl. Jones 2018). Kräfte, die vormals ihre Länder ganz aus der EU führen wollten, wittern nun die Chance auf eine Zersetzung von innen durch die Verwirklichung eines sogenannten Europas der Nationen. Was dieses Modell genau bedeuten könnte und welche Konsequenzen zu erwarten wären, soll in der Folge analysiert werden.

Europa zwischen Bundesstaat und Staatenbund

Zwei Pole stehen sich seit den 1950er Jahren gegenüber: Die Idee eines supranationalen Europas und jene eines intergouvernementalen Europas.

Die Frage, was die Europäische Gemeinschaft bzw. Union sein soll, ist nicht neu. Zwei Pole stehen sich seit den 1950er Jahren gegenüber: Die Idee eines supranationalen Europas und jene eines intergouvernementalen Europas. Im ersten Modell werden Entscheidungen und Regelwerke oberhalb des Nationalstaats definiert, und zwar in supranationalen Institutionen wie dem Europäischen Parlament. Die Mitgliedstaaten stimmen als eine Art zweiter Kammer zwar mit, können aber kein Veto einlegen. Im zweiten Modell bleiben die Regierungen der Mitgliedstaaten über Einstimmigkeitsprinzip die entscheidenden Akteure. Sie behalten sich ein Vetorecht oder zumindest Ausstiegs-Optionen vor.

Quelle: Markus Pausch

Eine Renationalisierung von Kompetenzen würde das Risiko von regionalen Unabhängigkeitsbestrebungen erhöhen.

Die tatsächliche Gestalt der EU entspricht heute keinem der genannten Ideale. Die Union wird zu Recht als ein Konstrukt sui generis betrachtet und stellt eine Mischung zwischen Staatenbund und Bundesstaat dar (vgl. Bogdandy 1999). Die obige Grafik veranschaulicht die beiden möglichen Entwicklungsprozesse. Siedelt man die heutige EU auf einem Kontinuum zwischen Bundesstaat und Staatenbund irgendwo in der Mitte an, so gibt es Push- und Pull-Effekte zu beiden Polen hin. Die jüngsten Vorschläge des französischen Präsidenten würden die EU dem Bundesstaats-Modell näherbringen, wurden jedoch von der deutschen CDU-Chefin bereits zurückgewiesen bzw. stark relativiert (NZZ Online 11.03.2019). Die Vorschläge von Marine Le Pen, Matteo Salvini etc. würden sie dem Staatenbund zumindest annähern, möglicherweise selbst diesen in Frage stellen. Denn was in deren Vorstellung um jeden Preis bewahrt werden muss, ist die nationale Souveränität der Mitgliedsländer. Dabei übersehen oder verschweigen sie jedoch ein Paradoxon: Die derzeit existierenden europäischen Nationalstaaten brauchen, wenn sie in den heutigen Grenzen überleben wollen, den Rahmen der Europäischen Union. Eine Renationalisierung von Kompetenzen würde das Risiko von regionalen Unabhängigkeitsbestrebungen erhöhen. Im Zuge des Brexit zeigen sich in Schottland Abspaltungstendenzen vom Vereinigten Königreich. Eine Wiedererstarkung des spanischen Staates im Zuge einer Renationalisierung Europas zu Ungunsten der Katalanen und Basken würde die staatliche Einheit auf der iberischen Halbinsel in Frage stellen. In Belgien würden flämische Separatisten die Trennung von Wallonen einfordern. Selbst zwischen Österreich und Italien könnten sich Streitigkeiten über die Zugehörigkeit Südtirols ergeben, wenn die Klammer der Europäischen Union wegfiele. Abgesehen von einer Gefährdung nationalstaatlicher Einheiten wäre die Renationalisierung, etwa das Ende des Schengener Abkommens, kontraproduktiv für die Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedstaaten (vgl. Böhmer et al. 2016). Insgesamt kann ein Pooling von Souveränität in vielen Bereichen von Vorteil sein, insbesondere in einer global vernetzten und kompetitiven Welt. Das zeigt sich gerade an der Geschichte der britischen Mitgliedschaft. “The gains from pooling sovereignty speak for themselves. Britain joined the EU as the ‘sick man of Europe’. Now its economic performance is among the best.” (Financial Times Online, 12.06.2016). Sogar Margret Thatcher hat mit diesem Argument 1975 für den Verbleib ihres Landes in der damaligen Europäischen Gemeinschaft gestimmt (ebd. 2016). Und der britische Wirtschaftshistoriker Alan S. Milward hat 1992 gezeigt, dass die Supranationalisierung Europas die Nationalstaaten nicht geschwächt, sondern gestärkt oder gar gerettet hat (vgl. Milward 1992). Die von so manchen Rechtspopulisten beschworene Souveränität in einer globalisierten Welt kann somit als tendenziell illusorisch und jedenfalls ökonomisch riskant erachtet werden, da nicht einmal die größten und stärksten Wirtschaftsmächte der Union im globalen Match gegenüber China oder den USA mithalten könnten (vgl. Mandl 2016). Die Heilsversprechungen einer Renationalisierung können mit empirischen Erkenntnissen nicht gestützt werden. Nationalstaatliche Integrität und Souveränität der Mitgliedstaaten wären ohne den Rahmen der Europäischen Union keineswegs stabiler als jetzt. Was aber tatsächlich ein bis heute nicht gelöstes Problem der EU darstellt, ist ihre mangelnde demokratische Rückbindung. Auch wenn sich in den letzten Jahrzehnten vieles in Richtung einer Demokratisierung entwickelt hat, so ist man auf diesem Weg noch nicht weit genug gegangen. In manchen Politikbereichen ist das Europäische Parlament nicht ausreichend eingebunden. Der Europäische Rat und die Räte sind als Exekutiven zur Legislative geworden und das Spiel zwischen Regierung und Opposition ist nicht ausreichend klar und nachvollziehbar (Pausch 2015). Dieser Schwachpunkt der europäischen Demokratie muss korrigiert werden. Euroskeptische Parteien schlagen als Lösung die Rückkehr zum Nationalstaat vor. Dies würde jedoch ungeahnte Risiken und kaum Verbesserungen aus demokratiepolitischer Sicht mit sich bringen. Die Alternative kann daher nur eine weitere Demokratisierung der EU sein. Vorschläge dazu gibt es zur Genüge (ebd. 2015). Hennete et al. (2017) haben zuletzt das demokratische Defizit in Hinblick auf die Eurozone unterstrichen und dazu konkrete Vorschläge vorgelegt.

Der nationale Euroskeptizismus im Wandel

Über viele Jahre hinweg und noch weit über die Brexit-Abstimmung hinaus wollten sie ihre Länder aus der Union herausführen, um wieder volle nationalstaatliche Souveränität zu erlangen.

Die bekanntesten Beispiele des nationalen Euroskeptizismus waren in den 1990er Jahren Jean-Marie Le Pens Front National, Umberto Bossis Lega Nord oder Jörg Haiders FPÖ. Sie und ihre NachfolgerInnen plädierten mehr oder weniger offen für einen Austritt ihres Landes aus der EU. Lange Zeit gelang es diesen Parteien aber nicht, sich auf europäischer Ebene zusammenzutun und eine Fraktion im Europäischen Parlament zu gründen, denn das hätte eine paradoxe Entscheidung und die Transnationalisierung nationalistischer Akteure erfordert. Dazu konnte man sich noch nicht durchringen. Erst 2009 (UKIP und Lega Nord) bzw. 2014 wurden die Zweifel überwunden und eine Fraktion der nationalen EuroskeptikerInnen gegründet. Viel mehr als das Kokettieren mit einem Austritt aus der EU hatten diese Parteien europapolitisch zwar nicht anzubieten, aber für ihre WählerInnen schien das über weite Strecken auszureichen. Austrittsankündigungen gab es rund um den Brexit in verschiedenen Ländern. Der Europaparlamentarier der FPÖ Harald Vilimsky brachte noch vor dem Brexit-Referendum den Öxit ins Spiel: „Der freiheitliche EU-Delegationsleiter Harald Vilimsky will jetzt auch für Österreich bessere Konditionen – oder den EU-Austritt seines Landes.“ (Website der FPÖ, im Cache, 20.02.2016). Sowohl Gert Wilders als auch Matteo Salvini kündigten in Twitter-Nachrichten an, dass sie es den Britinnen und Briten gleich tun wollten. „Es lebe der Mut der freien Briten. Herz, Verstand und Stolz besiegen die Lügen, Drohungen und Erpressungen. Danke, UK, jetzt kommen wir dran” (Salvini nach: Der Standard Online 24.06.2016). Marine Le Pen bejubelte den Brexit und forderte die Zerstörung der EU (Europe 1 Online 24.06.2016). 2017 meinte sie in einem Interview mit Europe1: „Es ist Zeit, mit der EU Schluss zu machen. (…) Wir bauen ein neues Europa.“ (Le Pen, zit. nach Tagesspiegel Online 25.02.2017). Diese Zitate zeigen die tiefe Ablehnung der Europäischen Union und ihrer supranationalen Elemente, die unter den genannten rechtspopulistischen Parteien vorherrschen. Über viele Jahre hinweg und noch weit über die Brexit-Abstimmung hinaus wollten sie ihre Länder aus der Union herausführen, um wieder volle nationalstaatliche Souveränität zu erlangen. Im letzten Zitat Le Pens wird jedoch schon ein strategischer Wandel angedeutet.

Gleichzeitig aber führte das Chaos rund um den Brexit zu einer für sie ungünstigen Entwicklung: Die Zustimmung zur Mitgliedschaft in der EU stieg laut Eurobarometer-Umfragen in allen Ländern deutlich an.

Nach dem Brexit feierten euroskeptische Parteien in mehreren Mitgliedstaaten große Wahlerfolge, allen voran in Italien und Österreich, wo sie auch in Regierungen kamen. Diese Erfolge waren für die euroskeptischen RechtspopulistInnen weitere Motivation. Gleichzeitig aber führte das Chaos rund um den Brexit zu einer für sie ungünstigen Entwicklung: Die Zustimmung zur Mitgliedschaft in der EU stieg laut Eurobarometer-Umfragen in allen Ländern deutlich an (vgl. Europäische Kommission 2018; ÖGFE 2018). Forderungen nach einem Austritt aus der EU oder zumindest nach Referenden, die vor kurzem noch aus Frankreich, den Niederlanden, Italien und abgeschwächt auch aus Österreich vernehmbar waren, waren nun zu riskant und konnten viele Leute abschrecken. Ein zumindest rhetorischer Strategiewechsel wurde notwendig. Im Wahlkampf für das Europäische Parlament ist die Austrittsforderung nun fast verstummt. Manche leugnen sogar, sie jemals getätigt zu haben. Stattdessen inszeniert man sich angesichts der Zuwanderung von Menschen aus muslimisch geprägten Ländern nun als Verteidiger eines wahren Europas, als europäische Patrioten. Dabei hängen zumindest wichtige Teile der Renationalisierungsakteure Verschwörungstheorien an, die als rechtsextrem eingestuft werden. So ist immer wieder unverhohlen die Rede von einem geplanten Bevölkerungsaustausch, der das christlich-europäische Abendland gefährde (Wiener Zeitung Online, 16.03.2019). Als Hauptgegner wird dabei von Viktor Orbán, Matteo Salvini oder auch Abgeordneten der FPÖ der jüdisch-stämmige Milliardär George Soros attackiert (Der Standard Online, 4.06.2018). Auch Steve Bannon, der rechtsextreme Ex-Berater von US-Präsident Donald Trump  sowie Vertreter der Identitären Bewegung werden immer wieder mit nationalen EuroskeptikerInnen in Verbindung gebracht oder von diesen gelobt (Die Presse Online, 19.03.2019; Huffington Post Online, 23.04.2018).

So gibt es vor den Wahlen zum Europäischen Parlament Bemühungen von verschiedenen Seiten, ein möglichst starkes Wahlbündnis bzw. nach den Wahlen eine möglichst starke Fraktion im EU-Parlament zu bilden.

Die Europäisierung der EuroskeptikerInnen setzt sich insofern fort, als neue Allianzen geschmiedet werden, um die EU in ihrer derzeitigen Form zu schwächen. So gibt es vor den Wahlen zum Europäischen Parlament Bemühungen von verschiedenen Seiten, ein möglichst starkes Wahlbündnis bzw. nach den Wahlen eine möglichst starke Fraktion im EU-Parlament zu bilden. Dabei treten allerdings Schwierigkeiten in Hinblick auf gemeinsame Sprachregelungen bzw. auf einheitliche Slogans zutage: Le Pen und Salvini sprechen häufig vom „Europa der Nationen“, das es zu begründen gelte, während die AfD und die FPÖ den Nationsbegriff eher vermeiden und lieber vom „Europa der Vaterländer“ sprechen.

Das rätselhafte Europa der Nationen

Was ist nun genau gemeint mit dem Europa der Nationen oder der Vaterländer? Diese Frage lässt sich nicht so leicht beantworten. In erster Linie geht es aber um die Verteidigung bzw. Wiederherstellung der nationalstaatlichen Souveränität. Im Parteiprogramm der AfD werden einige Schritte explizit genannt:

• Abschaffung des EU-Parlaments,
• Ausstieg aus dem Euro und dem Europäischen Gerichtshof,
• Konzentration auf wirtschaftliche Zusammenarbeit,
• Rückverlagerung von Kompetenzen an die Nationalstaaten (Website AfD).

So deutliche Maßnahmen wie die von der AfD angekündigten findet man bei deren Alliierten zwar nicht, sie lassen aber wenig Zweifel an ihrem Willen, die EU fundamental umzugestalten bzw. abzuschaffen und durch etwas Neues zu ersetzen. Marine Le Pen sprach ab 2018 von der Errichtung der UNE (Union des Nations Européennes) bzw. der Alliances des Nations Européennes, in der die Mitgliedstaaten volle Souveränität hätten (Le Parisien Online 20.01.2019). Einig ist man sich auch darin, dass das Europa der Nationen oder Vaterländer bzw. eine wie immer zu bezeichnende neue Organisation nicht viel mehr sein soll als ein gemeinsamer Wirtschaftsraum bzw. eine Zollunion. Die FPÖ geht nicht ganz so weit wie die AfD oder andere Alliierte bzw. sendet unterschiedliche Signale aus. Von einer Abschaffung des EU-Parlaments spricht sie nicht, nur von einer Verkleinerung. Auch die EU-Kommission soll beibehalten und verkleinert werden. Offen bleibt, welche Bereiche weiterhin auf EU-Ebene entschieden werden sollen, welche nicht. Das Einstimmigkeitsprinzip solle beibehalten werden wie es ist. Von einer Ausdehnung ist nicht die Rede. Eine Sozialunion, eine EU-Armee, EU-Steuern oder eine/n EU-FinanzministerIn lehnt die FPÖ ab. Gefordert wird aber ein Überdenken der Schengen-Regelung sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Genfer Flüchtlingskonvention (vgl. Website FPÖ). Mit allzu radikalen Vorschlägen in Hinblick auf das institutionelle Gefüge der Union hält man sich also zurück, wohl um potenzielle WählerInnen oder Alliierte nicht zu verschrecken. Wie dies zu den Forderungen anderer Parteien in der angestrebten Fraktion passt, bleibt offen. Zwischen dem, was die AfD vorschlägt (Abschaffung des EU-Parlaments, Rückverlagerung von Kompetenzen) und dem, was die Freiheitlichen wollen (Verkleinerung des EU-Parlaments, Beibehaltung des Einstimmigkeitsprinzips wie derzeit) klafft eine große Lücke.

Tatsächlich treten bei genauerem Blick innerhalb der euroskeptischen Parteienfamilie, starke Differenzen in vielen Fragen zutage.

Die Ungenauigkeit und das Diffuse sind strategisch nützlich. Präzision und klare Vorschläge zur Ausgestaltung eines alternativen Europa-Konzepts hingegen sind für PopulistInnen ein riskanter Weg. Tatsächlich treten bei genauerem Blick innerhalb der euroskeptischen Parteienfamilie, starke Differenzen in vielen Fragen zutage. Die polnische PiS kann etwa den russlandfreundlichen Kurs anderer rechtspopulistischer Parteien nicht mittragen. Die italienische Lega Nord verlangt seit langem eine Umverteilung von Flüchtlingen in Europa, was Orbáns FIDESZ, die FPÖ oder das Rassemblement National von Le Pen nicht akzeptieren. Zahlungen an strukturschwächere Länder oder Regionen kommen Ungarn und anderen zugute, während österreichische und deutsche EuroskeptikerInnen die Nettozahlungen ihrer Staaten und die Finanzierung anderer stark kritisieren. Einwanderung von Ost nach West wird von RechtspopulistInnen verschiedener Länder als Sozialtourismus erachtet oder als Bedrohung für den inländischen Arbeitsmarkt. Die Liste der potenziellen Konflikte ließe sich lange fortsetzen. Was diese Parteien im Moment eint, sind machtpolitische Interessen im Inland, vor allem aber der gemeinsame Gegner EU. Doch was, wenn dieser Gegner nach einer Umwandlung der Union in eine Gemeinschaft der Nationen oder Vaterländer wegfiele?

Fragen an das Europa der Nationen oder Vaterländer

Die Konsequenzen eines Europas der Nationen oder Vaterländer sind also schwer abzuschätzen, zumal konkrete Vorschläge und Maßnahmen bisher weitgehend ausbleiben. Den EU-skeptischen BefürworterInnen dieses Modells müssen gerade deswegen folgende konkrete Fragen gestellt werden:
1) Wie soll die Umwandlung der derzeitigen EU in ein Europa der Nationen oder Vaterländer vonstattengehen?
Diese Frage erzwingt eine Antwort in Hinblick auf das geplante Prozedere. Wenn Austritte aus der EU ausgeschlossen werden, müssten Schritte im Rahmen des bestehenden Regelwerks gegangen werden. Da tun sich jedoch große Hürden auf. Jede Vertragsreform braucht Einstimmigkeit im Europäischen Rat sowie die Zustimmung des Europäischen Parlaments. Dass alle 28 oder dann 27 Staats- und Regierungschefs einem so tiefgreifenden Umbau der EU zustimmen würden, ist ausgeschlossen. Auch eine Mehrheit im EP ist nicht realistisch. Wenn aber das bestehende Regelwerk einen Umbau nicht zulässt und Austritte ausgeschlossen werden, wie sollte es dann zu einem Europa der Nationen/Vaterländer kommen?
2) Welche Reformvorschläge in Hinblick auf das institutionelle Setting sind angedacht?
Diese Frage ist zwar aufgrund der erstgenannten Problematik sehr hypothetisch, sollte aber dennoch gestellt werden. Sie erzwingt Antworten auf das institutionelle Gefüge der neuen Organisation. Sollte es weiterhin eine gemeinsame Währung geben, ein Europäisches Parlament, eine Europäische Kommission, einen Europäischen Gerichtshof? Es deutet alles darauf hin, dass diese Institutionen abgeschafft oder stark geschwächt werden sollen. Wodurch würden sie dann ersetzt? Falls sie doch weiter existieren, wie sollten die Gremien besetzt werden? Wie viele Europäische KommissarInnen sollte es geben, wie viele Abgeordnete im Europäischen Parlament? Würden diese Abgeordneten weiterhin direkt gewählt oder aus nationalen Gremien beschickt?
3) Welche Politikbereiche und Kompetenzen wären auf europäischer Ebene angesiedelt?
Diese Frage scheint an sich durch die Idee der vollen Souveränität der Mitgliedstaaten bereits beantwortet. Es gäbe demnach keine Politikbereiche mehr, die oberhalb der Mitgliedstaaten entschieden werden könnten. Qualifizierte Mehrheiten wären abgeschafft. Für konkrete Politikfelder hieße das, dass etwa Fragen der Agrarförderungen, des Handels, der Währung, der Migration, der Umwelt, der Klimapolitik, usw. wieder im Zuständigkeitsbereich der einzelnen Staaten lägen. Nur im Falle von einstimmigen oder bilateralen Entscheidungen könnten sie gemeinsam gestaltet werden. Da Einstimmigkeit in den meisten Fragen sehr unrealistisch ist, wären bilaterale Abkommen der logische Schluss. Dann aber verliert sich jeglicher Sinn einer solchen europäischen Organisation, einem Europa der Nationen oder Vaterländer.
4) Was wäre im Falle von Streitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten?
Diese Frage erzwingt eine Antwort in Bezug auf die künftige Stabilität des europäischen Kontinents. Können in einem Europa der Nationen oder Vaterländer Streitigkeiten zwischen Nationalstaaten, die es zweifelsohne geben würde, systematisch und entsprechend institutioneller Abläufe entschärft werden? Gäbe es eine Instanz zur Erhaltung des Friedens? Hätten kleinere Staaten Möglichkeiten, sich gegen größere Staaten im bilateralen Match durchzusetzen?
5) Was wäre, wenn ein Mitgliedstaat in eine Autokratie kippen würde?
Schließlich stellt sich die Frage, ob das Europa der Nationen weiterhin ein Interesse an der Beibehaltung oder Verteidigung der Demokratie in ihren Staaten hätte, und falls ja, wie sie dieses Interesse umsetzen könnte. Die Maxime des absoluten Respekts gegenüber nationaler Souveränität würde es wohl schwer machen, in innerstaatliche Transformationen zu intervenieren.
Neben diesen stellen sich viele weitere Fragen, die einer konkreten Antwort bedürften. Was würde ein Europa der Nationen für andere internationale Organisationen bedeuten, etwa für den Europarat, die NATO oder die OSZE? Welche Rolle könnten die einzelnen Staaten im globalen Wettbewerb um Standorte, Know-How, bei Qualitätsstandards spielen?

Konklusion

Europa bleibt als Idee weiter umkämpft. Jene, die es zu einem Europa der Nationen oder der Vaterländer umbauen wollen, sollten zu Präzisierung ihrer Ideen in Hinblick auf Umsetzung und Konsequenzen angehalten werden. Die Abläufe rund um den Brexit unterstreichen die Notwendigkeit sachlicher Informationen. Mittel- und langfristig geht es aber vor allem um die weitere Demokratisierung der Europäischen Union.